Code Minier : Les Parlementaires tentent le tout pour le tout avec une réforme au rabais

7 janvier 2017
ISF SystExt
Depuis 5 longues années, la réforme du code minier se fait attendre, malgré les pressions et interpellations régulières des citoyens et de la société civile. Après plusieurs tentatives avortées, un nouveau texte de loi a été proposé le 23 novembre dernier. Il sera examiné par la Commission du développement durable les 17 et 18 janvier 2017, avant d’être ensuite débattue à l'Assemblée Nationale et soumise au vote du Parlement. ISF SystExt propose ici son analyse sur 5 des points qu'il juge des plus problématiques dans cette proposition.
Extrait d'une des 6 cartes postales du kit de la campagne de mobilisation citoyenne "La sale mine du futur code minier" (Source : https://stopgazdeschiste.org)

INTRODUCTION

Le 21 septembre dernier, des député.e.s (notamment Sabine BUIS et Chantal BERTHELOT), emmené.e.s par le rapporteur Jean-Paul CHANTEGUET (président de la commission environnement et développement durable à l’Assemblée Nationale) et Bruno LE ROUX (président du groupe socialiste au Parlement) ont déposé une nouvelle proposition de loi « portant adaptation du code minier au droit de l’environnement » pour "réformer" le Code Minier français (proposition n°4043).

Si l’intention parait plus que légitime alors que le dossier semble au point mort depuis des années malgré les groupes de travail multipartites et les annonces officielles, ce texte soulevait de nombreuses interrogations. La proposition de loi a été retirée par B. Le Roux en novembre dernier. Nous ne savions pas si cela était dû à l’agenda politique trop serré de fin de mandat présidentiel, aux réserves émises par les quelques représentants de la société civile rencontrés par J.-P. Chanteguet début novembre, ou à un autre facteur politique.

Cependant, dès le 23 novembre 2016, un nouveau texte a été proposé par la même équipe (proposition n°4251). Il reprend les grandes lignes du premier texte, lui-même largement inspiré des travaux antérieurs de différentes commissions ayant travaillé sur la question (rapport d’information sur les gaz de schiste en 2011, rapport juridique de Me Gossement en 2011, groupe de travail Tuot de 2013 à 2015). Cette nouvelle proposition de loi sera examinée par la Commission du développement durable les 17 et 18 janvier 2017, avant d’être ensuite débattue à l'Assemblée Nationale et soumise au vote du Parlement.

Parmi les points les plus problématiques de cette nouvelle proposition de loi, ISF SystExt en a relevé cinq, décryptés ici.
 

ANALYSE

(1) Attribution des permis et « droit de suite »

A l’heure actuelle, il existe bel et bien un « droit de suite », qui permet au détenteur d'un permis exclusif de recherche de mines d'obtenir en exclusivité une concession (permis d'exploitation) sur la zone concernée par son permis d’exploration, si un gisement exploitable a été identifié. C'est l'article L132-6 du Code actuel qui le dit :

Pendant la durée de validité d'un permis exclusif de recherches, son titulaire peut seul obtenir une concession portant, à l'intérieur du périmètre de ce permis, sur des substances mentionnées par celui-ci. Le titulaire d'un permis exclusif de recherches a droit, s'il en fait la demande avant l'expiration de ce permis, à l'octroi de concessions sur les gisements exploitables découverts à l'intérieur du périmètre de ce permis pendant la validité de celui-ci.

En complément, l’article L142-4 ajoute que si une demande de permis d'exploitation est formulée, le permis exclusif de recherche associé est prolongé automatiquement à l'infini jusqu'à la décision d'accorder ou non le titre minier d'exploitation.

Le « droit de suite » correspond à la formulation anglaise « security of tenure » (qu’on pourrait traduire par « garantie de propriété ») qui se retrouve dans la plupart des Codes Miniers en vigueur dans le monde.

On rappelle qu’en parallèle les industriels demandent depuis longtemps la suppression de la mise en concurrence lors de l’attribution de titres d’exploration. Ainsi, dans la revue de juin 2016 de la Société Géologique de France, consacrée au « renouveau minier français », l’A3M (organisation professionnelle de la mine et des métaux) réclame la suppression de la mise en concurrence, arguant que celle-ci « allonge inutilement l’instruction et fait courir un risque financier au demandeur du titre minier, qui a déjà réalisé un important travail de géologie et de préparation du dossier de demande » [1]. Le travail géologique dont on parle est relativement limité vu que la mise en concurrence ne s’applique que pour l’exploration (en vertu du droit de suite), et que c’est l’objectif et non le préalable du permis d’exploration que de pouvoir étudier la géologie et la gîtologie des zones convoitées.

Les exigences des industriels ont été entendues par les député.e.s et, alors que ce passage n’était pas dans le texte déposé en septembre, la nouvelle proposition propose tout bonnement la suppression de la mise en concurrence, sauf pour les substances énergétiques (charbon, hydrocarbures, uranium) :

Art. L. 113-3. – I. – Les titres miniers d’exploration ou d’exploitation sont accordés après une mise en concurrence sauf :
1° lorsque la demande porte sur des substances non énergétiques ;
2° lorsque la concession est octroyée sur le fondement de l’article L. 132-6.

Les risques du "droit de suite" couplé à la suppression de la mise en concurrence sont nombreux : par exemple, le fait que seuls les résultats de prospection d'une compagnie d’exploration feront foi pour juger de la viabilité du gisement, du fait de l’absence de contre-expertise pendant cette phase de recherche. Les intérêts financiers liés à la valorisation de titres miniers surpassent bien souvent la volonté industrielle : revendre un permis d’exploitation à une grande société exploitante (« major ») peut rapporter énormément d’argent, c’est le modèle économique de la plupart des petites entreprises de prospection (« juniors »). Le récent scandale UraMin [2] nous a bien montré les enjeux politiques et financiers qui peuvent être mêlés à la revente de titres miniers.

Un autre risque émerge lorsque les entreprises bousculent leur modèle industriel par rapport à la phase de prospection : on pourrait imaginer qu’une entreprise dépose un dossier d’exploration en espérant trouver de l'or sous forme particulaire (massive), facile à valoriser sans traitement chimique lourd, mais qui, une fois la concession obtenue, reconnaisse que finalement le type de gisement oblige à utiliser du cyanure. En vertu du « droit de suite », l’entreprise n'aura pas de nouveau dossier à monter pour justifier une nouvelle installation, et elle n’aura pas de nouvelle étude d'impacts à soumettre, sauf en cas de réclamation par l’administration.

(2) Mécanismes de concertation

Si partout dans le monde, la colère gronde de plus en plus autour des projets d’extraction de ressources minérales, c’est aussi parce que les populations impactées réclament une plus grande participation aux processus de décisions. Le groupe parlementaire à l’origine de la proposition de loi semble avoir compris cet enjeu, et le mentionne dans l’introduction du texte.

Invoquant notamment la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information et la participation citoyenne dans les enjeux environnementaux (et ratifiée par la France), ils citent les cas des gaz de schiste et de la Guyane comme particulièrement significatifs en matière de défaut de participation des populations dans le processus de décision publique.

Et nous pourrions donc saluer l’initiative de ce nouveau Code Minier qui prévoit une "Procédure renforcée d’information et de concertation" (article L114-1), permettant la création d’une commission facultative de concertation, composée de 5 collèges : populations locales (le caractère "local" restant à définir [3]), collectivités, associations, fédérations professionnelles et experts ; à qui il est demandé de trouver un consensus sur le projet.

Mais au final, le rendu des conclusions et/ou recommandations de cette assemblée n'aura aucun pouvoir contraignant pour la décision des autorités compétentes. Et la prise en compte ou non de ces conclusions et, en cas d’avis défavorable, le possible refus du projet sont toujours laissés à la seule discrétion des services de l’Etat. Si, dans la forme, l’initiative n’est pas tellement novatrice au regard des actuelles Commissions de suivi des sites [4], sur le fond, il manque l’ambition d’un vrai processus de co-décision basé sur un consensus des parties-prenantes.

(3) Stratégie nationale minière

En accord avec la loi de transition énergétique, le nouveau Code Minier instaurerait une politique nationale des ressources et des usages miniers, rédigée « par l’autorité administrative compétente de l’État, avec l’assistance des établissements publics et des instituts de recherches compétents », mise à jour tous les 10 ans, validée par le Haut Conseil des Mines (un conseil d’experts de la mine, non rémunérés, une autre création du nouveau Code) et soumise au vote devant le Parlement (articles L115-2 à L115-4). Pour ISF SystExt, il est grand temps de se pencher sur nos usages et nos besoins réels en matières premières minérales. Cette proposition émerge donc d’un véritable problème de fond qu’il convient de traiter avec sérieux.

Comme nous le rappelions dans le dossier de L’âge de faire « Mine : notre affaire à tous »  de juin 2016 [5] : il s’agit désormais de prendre en compte les enjeux mondiaux des marchés des métaux, les réels défis du recyclage, les besoins des industries les plus stratégiques de notre pays, etc. Et si toutes ces questions doivent être soulevées, c’est parce qu’ouvrir une mine, ce n’est pas simplement construire un complexe industriel : c’est accepter de détruire un bout de la planète, et l’assumer au titre de l’utilisation des ressources extraites.

Malheureusement, nous déplorons les aspects suivants :  

1) Cette politique nationale devra être uniquement au service de "l’intérêt économique des territoires et de la nation". Il nous semble inconcevable de construire une politique à moyen et long-terme sur l’exploitation des ressources minières sans intégrer des considérations en matière de développement humain, de santé et de protection de l’environnement.

2) Deuxièmement, l’utilité d’une telle stratégie est finalement complètement remise en question dans l'article L 115-5 :

Les décisions administratives prises en application du présent code ne peuvent être refusées au motif qu’à la date de la demande, la politique nationale des ressources et des usages miniers n’a pas été formalisée, qu’elles portent sur une technique d’exploration ou d’exploitation non identifiée par cette politique ou qu’elles ne s’inscrivent pas dans les orientations de cette politique.

Autrement dit, en dépit d’une stratégie nationale débattue et votée, des projets qui n'ont rien à voir ne pourront pas être refusés sous prétexte qu’il ne rentre pas dans cette stratégie. Imaginons qu’il soit voté l’arrêt de tous les projets aurifères pendant les 10 prochaines années en considérant que les besoins nationaux (et européens) en or pourraient largement être couverts par les stocks et le recyclage : et bien si une entreprise veut un permis pour de l'or et que le Ministère donne son accord, la stratégie nationale ne pourra pas être invoquée pour invalider la décision ministérielle. Nous nous questionnons donc sur les ambitions réelles d’une stratégie nationale et sur son intérêt dans l’état actuel de la proposition de loi. Pour ISF SystExt, il s’agit pourtant d’une thématique essentielle : la définition de nos besoins en regard de nos modes de production et de consommation, ouvrant la voie à une réelle stratégie d’approvisionnement en matières premières minérales.

(4) Responsabilités légales et financières

Un autre point essentiel des reproches qui peuvent être faits au Code Minier actuel concerne la « responsabilité des titulaires de titres miniers », et principalement en cas de départ précipité de l’entreprise ou de faillite. En effet aujourd’hui il est simplement dit (à l'article L 155-3) que, dans ces cas-là, c'est à l'Etat de récupérer l’entière responsabilité, quels que soient les éventuels préjudices sanitaires, environnementaux ou financiers :

L'explorateur ou l'exploitant ou, à défaut, le titulaire du titre minier est responsable des dommages causés par son activité. Il peut s'exonérer de sa responsabilité en apportant la preuve d'une cause étrangère. Sa responsabilité n'est limitée ni au périmètre du titre minier ni à sa durée de validité. En cas de disparition ou de défaillance du responsable, l'Etat est garant de la réparation des dommages causés par son activité minière. Il est subrogé dans les droits de la victime à l'encontre du responsable.

Sur ce point, le nouveau Code Minier serait beaucoup plus sévère, du moins en apparence :

Après l’article L. 155-3, sont insérés des articles L. 155-3-1 et L. 155-3-2 ainsi rédigés :

Art. L. 155-3-1. – Lorsque la personne mentionnée à l’article L. 155-3 est une société filiale au sens de l’article L. 233-1 du code de commerce et qu’une procédure de liquidation judiciaire a été ouverte ou prononcée à son encontre, le liquidateur, le ministère public, le fonds national de l’après-mine ou l’autorité administrative compétente de l’État en matière de police des mines peut saisir le tribunal ayant ouvert ou prononcé la liquidation judiciaire pour faire établir l’existence d’une faute caractérisée commise par la société mère qui a contribué à une insuffisance d’actif de la filiale et pour lui demander, lorsqu’une telle faute est établie, de mettre à la charge de la société mère tout ou partie du financement des mesures nécessaires à la réparation des dommages susvisés.

Lorsque la société condamnée dans les conditions prévues au premier alinéa du présent article n’est pas en mesure de financer les mesures nécessaires à la réparation des dommages incombant à sa filiale, l’action mentionnée au même premier alinéa peut être engagée à l’encontre de la société dont elle est la filiale au sens de l’article L. 233-1 du code de commerce si l’existence d’une faute caractérisée commise par la société mère ayant contribué à une insuffisance d’actif de la filiale est établie. Ces dispositions s’appliquent également à la société dont la société condamnée en application du présent alinéa du présent article est la filiale au sens du même article L. 233-1, dès lors que cette dernière société n’est pas en mesure de financer les mesures de remise en état du ou des sites en fin d’activité incombant à sa filiale.

C’est-à-dire que l’Etat serait en droit de réclamer enfin des comptes aux multinationales qui trafiquent les comptes de leurs filiales pour ne plus assumer leurs responsabilités en cas d’atteintes graves à la santé, à l’environnement, ou en cas de pratiques frauduleuses. Mais les tournures nous semblent floues : comment notamment prouver la « faute caractérisée commise par la société mère » ? De plus, lorsque l’on voit comment la récente proposition de loi sur la vigilance des sociétés mères (proposant en substance le même concept, mais applicable à tous les secteurs en France) a été sévèrement rejetée par le Sénat en 2015, il est difficile d’imaginer cet article passer tel quel, si peu explicite qu’il soit.

(5) Fonds d'indemnisation de l'après-mine

Les centaines de mines fermées, partiellement réhabilitées ou parfois abandonnées qui quadrillent le territoire français sont régulièrement sources de conflits et de graves incidents [6]. Le manque d’argent est souvent invoqué par l’Etat pour prolonger le statu quo : les coûts de sécurisation, de relogement/dédommagement et de réhabilitation (partielle) des mines fermées sont en effet exorbitants et très rarement pris en charge par les anciens exploitants (notamment après des mises en faillite, grâce à l’article L 155-3 mentionné ci-dessus).

Les parlementaires proposent donc de créer un « Fonds d'indemnisation de l'après-mine ». Cela semble une bonne nouvelle mais, là encore, le potentiel réel de cette mesure est contestable : la logique voudrait que ce soit les entreprises minières qui versent une participation pour alimenter ce fonds lorsqu’elles sont en activité, comme proposé par certain.e.s dans le cadre du groupe de travail de Thierry Tuot en 2013 [7]. Mais c’est l’inverse qui avait été retenu par M. Tuot [8], et qui est repris dans la nouvelle proposition. On crée ainsi :

Art. L. 155-3-2 […] une mission de solidarité nationale dénommée “Mission d’indemnisation de l’après-mine” [qui] supplée aux défaillances des détenteurs des permis, titres et autorisations régis par le code minier, ou des personnes énumérées à l’article L. 155-3, pour la réparation des dommages immobiliers imputables à l’activité minière. Cette mission peut être confiée à un fonds d’indemnisation dans les limites et conditions législatives et réglementaires le régissant. »

Donc un fonds de solidarité nationale, c'est-à-dire financé par les contribuables français. Les citoyen.ne.s seraient donc sollicité.e.s pour la prise en charge des sites miniers une fois abandonnés par des entreprises défaillantes, disparues, ou en faillite. Alors que certains pays tentent de rendre obligatoire une provision financière correspondant aux budgets prévisionnels des coûts de fermeture et réhabilitation des mines. Les député.e.s semblent ici acter la possibilité qu’un exploitant s’évapore sans honorer ses responsabilités financières.
 

RECOMMANDATIONS

Si certains cris d’alarme lancés par les représentant.e.s de la société civile reçu.e.s par M. Chanteguet ont, semble-t-il, été entendus (le texte ne prévoit plus d’autoriser l’exploration sans titre minier, ni une politique d’appels d’offres pour des zones prioritaires à miner, et ne remet plus en cause le principe de « silence gardé vaut refus »), ISF SystExt dénonce ce nouveau texte, version encore moins ambitieuse que la première. Cette loi ne réforme quasiment rien, en tout cas pas du point de vue de l’intérêt humain et environnemental, malgré l’introduction du texte. Le seul vrai changement étant la suppression de la mise en concurrence, au bon plaisir des industriels, et au nom du raccourcissement des procédures, qui avait été l’un des maitres-mots sous les gouvernements de M. Valls.

Pour ISF SystExt, le nouveau Code Minier devra créer des espaces de dialogue et de décision par consensus si les opérateurs miniers veulent pouvoir travailler avec l’approbation et dans l’intérêt des populations impactées. La mise en place d’une « consultation réelle et contraignante des populations, y compris avant la phase d’exploration, et à son issue » est également une des recommandations des Amis de la Terre dans leur dernier rapport sur le renouveau extractif en France [9]. La France doit porter un regard critique sur l’état des lieux des projets extractifs aux quatre coins du monde pour en tirer les leçons et instaurer un cadre légal ambitieux, contraignant et en accord avec ses engagements en matière de développement humain, de transition écologique et de respect de la planète.
 

► Pour aller plus loin...

- Le Code Minier en vigueur : Code minier (nouveau) - Edition du 04/12/2016 (Source : Institut Français d'Information Juridique, en téléchargement ci-dessous)
- La proposition de loi n°4043 portant adaptation du code minier au droit de l’environnement (en téléchargement ci-dessous)
- La proposition de loi n°4251 portant adaptation du code minier au droit de l’environnement (en téléchargement ci-dessous)
- Le rapport des Amis de la Terre « Creuser et forer, pour quoi faire ? Réalités et fausses vérités du renouveau extractif en France ». Disponible en ligne.
- La campagne de mobilisation citoyenne du Collectif Stop Gaz de Schiste !  « La sale mine du futur Code Minier ».

► Références :

[1] p.45 – « Géologues – Revue officielle de la Société Géologique de France », numéro 189, juin 2016. Disponible en ligne.

[2] UraMin était une petite junior, aujourd’hui évaporée, qui a fait de l'exploration pour des gisements d’uranium en Namibie et en Afrique du Sud. Elle serait soupçonnée d’avoir modifié les résultats des forages d’exploration et la modélisation du gisement pour obtenir une concession minière en annonçant des teneurs mirifiques (enquête toujours en cours en France notamment pour « faux et usage de faux en écriture privée » ; voir aussi le rapport sénatorial canadien sur l’affaire UraMin et ses « promesses douteuses »). L’action de la junior a bondi de 467% en 9 mois, sans aucun flux de trésorerie réel ou infrastructures en place, et Areva a racheté le tout en 2007 pour plus de 2,5 milliards de dollars, malgré certains avertissements et avis négatifs émanant d’experts, y compris en interne. Au final, la teneur du gisement namibien est tellement faible qu’il n’est pas exploitable, et Areva a suspendu la mise en production des gisements en Afrique du Sud, jugeant leur exploitation non rentable.

[3] Lors du référendum sur l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes, la problématique des territoires (et des électeurs) impactés a été un sujet de controverse important.

[4] ex-CLIC et ex-CLIS pour les sites Seveso ou classés pour la protection de l’environnement

[5] Voir notre publication d'août 2016 disponible au lien suivant.

[6] Pour des exemples récents, voir le webdocumentaire d’Alain Renon sur l’ancienne exploitation de zinc et de plomb dans les Cévennes, ou encore le cas d'enfants exposés au radon radioactif issu des anciennes mines d’uranium du Limousin

[7] Groupe de travail multipartite, dirigé par le conseiller d’Etat M. Thierry Tuot, à la demande du Premier Ministre Jean-Marc Ayrault entre 2012 et 2013, pour « dégager les orientations devant présider à la refonte du Code Minier », chantier figurant alors « au rang des priorités qu’[il avait] assignées à la politique du Gouvernement ».

[8] « Le fonds d’indemnisation n’est pas du tout destiné à boucher les trous des dispositifs publics. Nous sommes partis de l’idée que la responsabilité de l’après-mine incombe à l’exploitant, à défaut à ses actionnaires que l’on doit pouvoir aller chercher jusqu’au fond de la mine si nécessaire. Or, s’il n’y a pas d’exploitant, il faut quand même pouvoir indemniser nos concitoyens qui subissent un préjudice. C’est l’objet du fonds qui pourrait intervenir dans deux types de situation. D’une part, lors d’un problème d’après-mine engendrant des situations humaines douloureuses. Une avance de trésorerie immédiate serait effectuée par le fonds, qui serait subrogé dans le droit des victimes et pourrait, sous forme de class action maîtrisée, se retourner et agir au nom et pour le compte des personnes indemnisées. D’autre part, dans des cas où la bonne foi et l’honnêteté des exploitants ne sont pas en cause mais où l’on se trouve néanmoins devant des situations imprévisibles et imprévues, telles l’effondrement de mines exploitées du temps des Romains ou de marnières pour lesquelles il n’y a ni titre minier ni exploitant. Dans ces cas-là aussi, la solidarité nationale doit pouvoir s’exercer. » audition publique de M. Tuot – 24/04/2013

[9] « Creuser et forer, pour quoi faire ? Réalités et fausses vérités du renouveau extractif en France », les Amis de la Terre, décembre 2016. Disponible en ligne.